【机构动态】深圳格衡——关于深圳旧住宅区改造工作的一些困惑与思考

深圳在2016年启动罗湖二线插花地棚户区改造项目，拉开了棚户区改造工作的序幕。2017年9月，福田区启动华富村东、西区旧住宅区改造项目，按照“政府主导+国企实施+保障性住房+人才住房建设”的模式，探索全新的旧住宅区拆除重建改造路径。自2009年城市更新政策发布以来，深圳旧住宅区又迎来了一个全新的拆除重建机会窗口。

深圳市格衡土地房地产评估咨询有限公司为罗湖二线插花地、华富村旧住宅区改造等项目提供搬迁补偿咨询服务，作为课题研究机构参与了罗湖、福田、南山等区旧住宅区改造暂行办法的起草工作，对深圳棚户区及旧住宅区改造实践操作及政策理论有较为全面的认识，也面临着很多困惑。为此，本文对大家在深圳旧住宅区改造工作中的一些认识与思考进行整理，提出遇到的困惑，与大家探讨。

一、关于旧住宅区改造政策路线的选择问题

在我国城镇化的过程中，城市中各种新建筑拔地而起，新小区在城市中不断涌现。在这一过程中，为了提高城市的文明程度，不得不对城市老小区进行改造。城市老小区长期是城市管理的薄弱环节，是城市建设的薄弱环节。对老旧小区进行改造和管理，关系到人民群众的根本利益，一直是非常重要的民生工程。

目前，市住建局牵头编制的《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》已送审，该意见也未明文禁止旧住宅区通过城市更新实施拆除重建。因此，从政策可行性角度分析，旧住宅区拆除重建改造可以选择适用政府主导的城市更新政策，也可选择适用棚户区改造政策。

各区在制定辖区旧住宅区改造暂行办法时，便面临两种选择：

一是总体上依据政府主导的城市更新逻辑进行政策及程序设置，不突破现行城市更新政策规定，在此原则下对政府主导的旧住宅区拆除重建规则进行细化。采取该方式的优势在于，城市更新政策体系完善，职责分工、计划管理、规划审批、用地办理等运作成熟，仅需对个别操作环节做出微调或细化即可，但与市相关主管部门引导旧住宅区优先适用棚户区改造政策的导向不一致。

二是适用棚户区改造政策，在市政府关于加强棚户区改造工作的实施意见出台后，依据其指导思想、工作模式、程序要求重新构建一个全新的操作体系，独立于城市更新之外。该方式可给予各区较大的创新空间，可以按照全新的逻辑进行探索尝试，有利于摸索最优的模式与路径，但也会导致大量的建章立制工作，面临很多政策风险。选择哪一个政策体系作为研究路线，成为各区制定旧住宅区改造暂行办法的首要问题。

二、关于旧住宅区改造实施主体的资格问题

城市更新遵循政府引导、市场运作的原则，但对于旧住宅区拆除重建改造项目，明确由政府主导开展意愿征集、公开选择市场主体等相关工作；棚户区改造遵循行政主导、市场运作的原则，《广东省人民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见》（粤府〔2014〕2号）明确，对具备市场运作条件的棚户区改造项目，当地政府可按规定设定参与棚户区改造的房地产开发企业资金实力、资质等级和企业信用等条件，通过公开招标、拍卖、挂牌的方式确定开发企业。因此，不论依据城市更新还是棚户区改造政策体系，深圳未来旧住宅区改造一定由政府主导推进，但实施主体如何选择、限定国企还是允许其他企业进入，这也是需要重点明确的问题。

国企作为项目实施主体，逐利目标并不强烈，更多的是发挥社会公共服务属性，有利于凸显旧住宅区改造由政府主导的特征，减少行政征收的阻力，政府在计划管理、项目规划、推进实施方面也可更好地平衡公共利益、住房保障、区域发展等综合性目标；而由大型开发企业等其他市场主体作为项目实施主体，可充分调动市场的积极性，发挥市场主体在资金筹措、项目定位、施工管理等方面的专业优势，最大程度实现土地及相关社会资源的优化配置，但市场主体的逐利性，势必会对政府在项目计划管理、规划审批等方面的决策产生影响，而且项目启动行政征收时，也将面临更多的风险与障碍。

三、关于旧住宅区改造签约阶段划分的问题

随着社会经济的发展和城市建设的需要,旧区改造的开发量越来越大,由于其关乎民生和公共利益,牵扯面广、涉及因素多,因此成为当今城市化进程中城市建设面临的—大课题.结合实际的房地产开发旧区改造案例,对旧区改造签约各个阶段中存在的若干问题进行了探索和思考,并提出了一些完善旧区改造模式的思路和方法。

罗湖二线插花地棚户区改造项目提出了“协商补偿+征收补偿”的两阶段签约模式，分别采取差异化的补偿安置标准，取得了非常好的效果。其实，该签约模式并非首创，在深圳土地整备项目工作中由来已久。通过设置差异化的补偿条件，给予限时签约及交房奖励，鼓励被搬迁人尽快签约交房。但也存在一个弊端，对于超过协商期限未签约的，因无法回转，严格按照征收标准实施补偿，会进一步增加补偿签约难度。

另外一种签约模式是不划分阶段，参照房屋征收程序，启动项目即启动征收，总体上按照房屋征收的逻辑开展工作，罗湖区鹿丹村即采取该模式，北京、成都等地模拟搬迁模式也与此类似。两种签约模式的优劣势比选，还涉及到其他实际操作层面的因素，例如房屋征收范围的确定、征收之前补偿安置协议的权益转移、征收之后权益归集等。目前，各区项目普遍倾向于采取两阶段签约模式。

四、关于旧住宅区改造补偿签约主体的问题

2017年8月23日，深圳市罗湖区住建局为稳步推进罗湖区旧住宅区改造工作，明确职责分工，规范工作程序，根据相关文件规定，结合辖区实际，制定了《深圳市罗湖区旧住宅区改造实施办法（试行）（征求意见稿）》，向社会公开征求意见，本办法自发布之日起施行，有效期三年。按照“政府主导+国企实施+保障性住房（人才住房）建设”模式推进。

如果按照“协商补偿+征收补偿”两阶段签约模式，在协商补偿阶段，签约主体存在几种选择。不同的签约主体会对签约工作、项目实施程序设置带来不一样的影响。

第一种方式，由项目实施主体主导（或参与）签订搬迁补偿安置协议。可充分发挥项目实施主体的主动性及能动性，更好地承担宣传、签约、支付、收楼、分房等具体实施性事务，也更有益于后续权益确认、土地受让等手续办理，但面临以下问题：

一是在启动行政征收时，已签约的被搬迁人是否需要与政府重新签订征收协议不明确，可能增加重复签约工作量。

二是政府征收部分的权益如何转移给项目实施主体的路径不明确。该问题本质上是土地出让问题，也是“民事协商+征收兜底”的核心障碍，目前深圳尚无先例可循。

第二种方式，由政府指定职能部门与被搬迁人签订搬迁补偿安置协议，政府主导，全程参与。由政府主导完成改造项目筛选、规划、补偿安置等旧住宅改造工作的全程统筹协调。但存在以下弊端：

一是政府需要投入大量人力物力，没有有效发挥项目实施主体的推动作用。

二是同样面临征收后的土地需入库、公开招拍挂出让问题，无法协议出让给项目实施主体，会进一步打消项目实施主体参与的积极性。

 

另外，根据《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》征求意见稿的相关要求，须由政府确定的部门、项目实施主体、被搬迁人签订三方协议，并明确补偿签约工作完成后，土地可协议出让给项目实施主体，但该规定在实际操作中会面临一些问题。采取指定方式确定项目实施主体的，该要求在操作上可行，但采取招标方式确定项目实施主体的，受招标工作的影响，会导致项目前期程序多、耗时长，前期投入大，从效益角度考量，不利于设置项目终止及退出机制，会使政府在补偿签约阶段陷入较为被动的局面。

五、关于旧住宅区改造项目经济平衡的问题

进入21世纪，一方面我国政治、经济以及社会发展背景都发生了很大的变化，政治上提出“创建和谐社会”、经济上提出“实现全面小康”、法律上提出“完善土地征用制度、健全社会保障制度”等一系列措施，这些变化体现了对人、特别是弱势群体的关怀以及注重社会均衡发展的未来趋势；另一方面，在旧住宅区的更新改造方面，可以说，这种更新改造活动是社会发展背景以及政策方向变化在方式、手段上的一种体现，也体现了对城市中居住在旧住宅区当中广大居民的一种关怀。

深圳市委市政府将向市人才安居集团投入现金1000亿元作为公司资本金，各区政府与市人才安居集团合资成立区人才安居公司，也都给予了大力的资金支持，如何实现项目经济平衡将是一个重要议题。

一种观点建议未来每个旧住宅区改造项目都配建一定量的商品房对外销售，回收投入成本，实现经济平衡，北京一次性招标模式也将经济平衡作为项目实施的前提条件之一，这是更为良性的运作模式。该方式在技术层面上不存在难度，但在政策及操作层面存在以下几个风险：

一是项目如果配建商品房，在搬迁补偿阶段能否启动行政征收，或者说配建商品房后是否会影响项目公共利益性质的界定，需要进一步论证；

二是政府主导的职能范围是否会逾越权责边界，可能带来不利的社会舆论风险；

三是导致被搬迁人对项目性质认知产生混淆，以为是政府为市场开发行为背书，进而产生抵触，提高补偿诉求，增加搬迁工作实施难度。

另外一种观点则建议跳出单独的旧住宅区改造项目，从全区统筹角度考虑项目经济平衡问题。例如，对于政府主导实施型的项目，除用于回迁之外的增量住宅建筑面积部分，全部用作保障性住房和人才住房，不配建商品房，以确保项目公共利益性质的纯粹性。

 

六、关于旧住宅区改造启动行政征收的问题

随着单纯“市场主导”的城市更新制度在完善片区公共配套、提高保障性住房供应方面的局限日益显现，深圳市政府开始探索在更新领域发挥更加积极的主导作用。棚户区改造即是由政府牵头对旧危房、二线插花地等存在重大安全隐患地区拆除重建的重要模式。它采用“政府主导、市场参与”的改造模式，对单纯“市场主导”的城市更新模式形成了有力补充。尤其是在政府主管部门频出重拳阻止开发商直接进驻旧住宅区更新的情况下，棚改或将成为旧住宅改造的曲线救市之路。

棚户区改造政策的提出与构建，最核心的目标之一便是完善搬迁补偿救济措施，通过行政征收手段实现项目收尾保障，但具体如何操作，面临以下几个问题。

一是启动行政征收的依据问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）列举了公共利益的六类情形，符合其中之一即可启动行政征收。旧住宅区改造可适用第（四）或第（五）类，其中，第（四）类是由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，第（五）类是由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。现阶段几个项目拟依据第（四）类启动行政征收，但如果项目需考虑经济平衡、配建商品房，我们认为依据第（五）类启动行政征收更为妥当。

二是行政征收范围的确定问题。如上文所述，旧住宅区改造项目优先采取“协商补偿+征收补偿”两阶段签约模式，从近期项目经验来看，不同意签约的业主占比一般在1%-2%之间，总体占比极小，这一部分业主房屋才是需要征收的对象。实际操作时，能否采取定点方式确定征收范围呢？从前期研究结果来看，绝大多数研究观点认为定点征收缺乏政策依据，也不具备可操作性。相关问题之间彼此交错，互相产生影响，进一步增加了研究工作的难度。

【深圳市格衡土地房地产评估咨询有限公司致力于房屋征收、城市更新、土地整备~整村统筹、农地入市，专注提供政策研究、征收评估、咨询督导、代理顾问等服务，累计征收、城市更新服务项目超过200个！承接过罗湖二线插花地棚户区改造项目全程督导及谈判顾问等！格衡具备房地产评估（一级）、土地评估（全国）、资产评估、工程咨询资质！格衡专业团队希望与大家一起共同探讨城市更新政策、评估技术、实操经验、共同推进项目，落实规划，建设美好深圳。】